Dem zahnlosen Tiger ein Gebiss verpassen

Seit dem 1. April 2012 steht Bürger*innen in der Europäischen Union, sofern sie das Wahlalter erreicht haben, das Instrument der Europäischen Bürgerinitiative (EBI) zur Verfügung. Das politische Ziel der EBI ist es, die Europäische Union bürger*innennäher und demokratischer zu machen sowie öffentliche Debatten über EU-relevante Themen zu befördern und damit zum Ausbau einer EU-weiten Öffentlichkeit beizutragen. In ihrem ersten Bericht über die EBI von 2015 betont die Europäische Kommission, dass die EBI „darauf ab[hebt], die Bürger stärker an der Bestimmung der politischen Ziele der EU zu beteiligen.“ (EU-COM 2015: 2).

Etwas anders formuliert: Die EBI will auf Demokratiedefizite antworten und verloren gegangenes Vertrauen von Bürger*innen in demokratische Entschei-dungsprozesse wiederherstellen. Schon lange ist die EU mit dem Vorwurf konfrontiert, ihre politischen Entscheidungsprozesse seien intransparent, die Kommission und das Amt der bzw. des Vorsitzenden werden nicht durch Wahlen besetzt, es gäbe keine europäische Öffentlichkeit, die die Arbeit der EU-Institutionen kontrolliert, es gibt keine EU-weiten Wahllisten, das Europäische Parlament (EP) wird nicht nach dem Prinzip „one man, one vote“ besetzt (weil kleine Mitgliedsländer aus Gründen der Repräsentation im EP gegenüber großen Mitgliedsländern überproportional vertreten sind) etc. Das Agieren der Euro-Gruppe, die keine Rechtsgrundlage in den EU-Verträgen hat, und der „Troika“ aus Europäischer Zentralbank (EZB), EU-Kommission und dem Internationalen Währungsfonds (IWF) während der Banken- und der so genannten Eurokrise, die zu einer dramatischen Verschärfung sozialer Ungleichheit innerhalb der EU geführt hat, hat die politische Legitimität der Europäischen Union untergraben.

Gesellschaftliche Umbrüche

Gleichzeitig verzeichnen rechte, autoritäre Parteien sowohl im EP als auch auf der Ebene der EU-Mitgliedsländer deutliche Stimmenzuwächse, vor allem in den nordwesteuropäischen Ländern. In Polen und Ungarn sind mittlerweile so genannte illiberale Demokratien entstanden, die die Gewaltenteilung und das Rechtsstaatsprinzip Schritt für Schritt außer Kraft setzten. In Großbritannien hat der über Jahre entwickelte Populismus von Nigel Farage und seiner rechtsextremen „United Kingdom Independence Party“ (UKIP) 2016 dazu geführt, dass eine knappe Mehrheit der Briten im Rahmen eines Referendums für den Austritt aus der EU gestimmt haben, der mittlerweile auch vollzogen ist. Ein tiefer liegender Grund für die Krise der Demokratie dürfte allerdings im Wandel der europäischen Industriegesellschaften liegen. In der Hochphase der Industriegesellschaften – vor allem nach dem Zweiten Weltkrieg – gab es starke Gewerkschaften und linke Parteien, die den politischen und ökonomischen Interessen in der Öffentlichkeit und in den Parlamenten Gehör verschafften und sie auch durchsetzen konnten.

Im Zuge der Digitalisierung sind die klassischen industriellen Großbetriebe als soziale Basis der Gewerkschaften und traditioneller linker Parteien bis auf einige Restbestände verschwunden. Nicht zu vergessen ist der Untergang der Sowjetunion und die Auflösung des Warschauer Paktes, was zu einer völligen politischen Neuordnung Europas führte und 2004 zur Integration einer größeren Zahl ehemaliger Warschauer-Pakt-Staaten in die EU (die so genannte EU-Osterweiterung) mit einer völlig anderen politischen und ökonomischen Struktur und Geschichte als die westeuropäischen EU-Mitgliedstaaten. Mittlerweile dürften auch die mehr als zögerlichen politischen Antworten auf die immer spürbarer werdende Klimaerwärmung bei einem Teil der Bürger*innen Zweifel an den bestehenden demokratischen Entscheidungsprozessen bestärken.

Angesichts dieser gesellschaftlichen Entwicklungen in Europa und innerhalb der EU sind demokratische Reformen überfällig. Das mit der Einführung der EBI ein vorsichtiger erster Schritt in Richtung einer demokratischen Reform gemacht wurde, ist daher grundsätzlich zu begrüßen. Ob die EBI den Reformerfordernissen aber Rechnung tragen kann, ist eine andere Frage und im Rahmen dieses Reports zu behandeln. Der vorliegende Report lotet aufgrund der bisher durchgeführten EBI deren Möglichkeiten und Grenzen aus. Für wen ist die EBI tatsächlich ein nutzbares Instrument und für wen eher nicht? Die Zahl von einer Million Unterschriften aus mindestens einem Viertel der EU-Mitgliedsländer erweist sich als eine schwer zu überwindende Hürde, die bisher nur von sehr wenigen EBI übersprungen wurde.

Ein anderer Punkt ist, dass zwar der Weg zur Einbringung von Gesetzen für EU-Bürger*innen geöffnet wurde. Hat jedoch ein solcher Vorschlag die adminis-trativen Hürden überwunden, haben die Bürger*innen auf den anschließenden Gesetzgebungsprozess keinen Einfluss mehr.

Gesetzgebungsprozess weiter intransparent

Eine Demokratisierung des Aushandlungs- und Entscheidungsprozesses stellt die EBI also nicht dar. Der eigentliche Gesetzgebungsprozess bleibt also weiterhin weitgehend intransparent für die meisten Bürger*innen. Doch gerade diese Intransparenz ist problematisch und muss adressiert werden, um verloren gegangenes Vertrauen in demokratische Entscheidungsprozesse wiederzuerlangen.

Bisher hat die EBI nicht zu den erhofften breiten und EU-weiten Debatten geführt, mittels derer die demokratische Funktionsweise der EU verbessert werden sollte. Und ob die EBI bei den Bürger*innen mehr Interesse für die EU und die EU-Politik erzeugt hat, scheint bisher auch eher zweifelhaft. Soll die EBI eine nachhaltig positive Wirkung haben, dann sind weitergehende Reformen und Ergänzungen nötig, die auch Beteiligungen von Bürger*innen am Aushandlungs- und Entscheidungsprozess der Gesetzgebung ermöglichen.

Ein Instrument könnten die so genannten Bürgerversammlungen bzw. Citizens’ Assemblies sein. Sie schaffen nicht nur Beteiligungsmöglichkeiten, sondern durch ihre Zusammensetzung nach dem Zufallsprinzips schaffen sie auch eine umfassende Repräsentation der Gesellschaft, die den EBI aufgrund ihrer spezifischen Struktur nicht möglich ist, da sie auf die Bündelung von Interessen zielt, um ein bestimmtes Anliegen zu Gehör zu bringen.

Weiterentwicklung und Ergänzung

Deshalb plädiert der vorliegende Report sowohl für eine zügige Weiterentwicklung der EBI im Sinne einer vereinfachten Nutzbarkeit als auch für eine Ergänzung der EBI im Sinne einer Demokratisierung von Aushandlungs- und Entscheidungs-prozessen im Rahmen von Gesetzgebungsverfahren. Die EU-Kommission hat mit der neuen EBI-Verordnung von 2019 die Handhabung der EBI in einigen Punkten vereinfacht. So wurde unter anderem die Beteiligung von EU-Bürger*innen, die nicht in ihrem Herkunftsland leben, erleichtert, die EU bietet nun dauerhaft kostenfrei die Nutzung von Servern und Software für die Online-Unterschriftensammlung an und die EBI-Organisator*innen können nun selbst entscheiden, wann die Unterschriftensammlung innerhalb eines Zeitraums von sechs Monaten nach dem Registrierungsdatum beginnen soll. Es sind aber weitergehende Schritte denkbar und auch nötig.

Der Report wurde für die Rosa-Luxeburg-Stiftung, Büro Brüssel, erstellt und auf dessen Webseite https://www.rosalux.eu/de/  veröffentlicht (https://www.rosalux.eu/de/article/2020.report-zu-europ%C3%A4ischen-b%C3%BCrgerinitiativen.html).